I - RELATÓRIO

(...), solicita esclarecimentos acerca do prazo de fruição do incentivo do Programa de Desenvolvimento Industrial de Goiás – PRODUZIR, assim como da contribuição ao Fundo de Proteção Social do Estado de Goiás - PROTEGE GOIÁS.
Esclarece que o objeto social da empresa é a fabricação e comercialização de alimentos para cães e gatos, com matriz em São Paulo e filial, autora da consulta, neste Estado, signatária do Termo de Acordo de Regime Especial – TARE nº 001-0147-2017, para fruição dos benefícios do PRODUZIR.

Faz as seguintes considerações:

1) o TARE nº 001-0147-2017, celebrado em 26 de julho de 2017, em sua cláusula sétima, § 1º, consigna que a acordante poderá usufruir do benefício até 31 de dezembro de 2040, desde que efetue o recolhimento da contribuição ao PROTEGE, nos termos e condições previstos na Lei nº 18.360/13, no Decreto nº 8.127/14 e na legislação complementar;

2) a Lei Complementar nº 160, de 07 de agosto de 2017, estabelece:

“Art. 3o  O convênio de que trata o art. 1o desta Lei Complementar atenderá, no mínimo, às seguintes condicionantes, a serem observadas pelas unidades federadas:

(...)

§ 2o  A unidade federada que editou o ato concessivo relativo às isenções, aos incentivos e aos benefícios fiscais ou financeiro-fiscais vinculados ao ICMS de que trata o art. 1o desta Lei Complementar cujas exigências de publicação, registro e depósito, nos termos deste artigo, foram atendidas é autorizada a concedê-los e a prorrogá-los, nos termos do ato vigente na data de publicação do respectivo convênio, não podendo seu prazo de fruição ultrapassar:

I - 31 de dezembro do décimo quinto ano posterior à produção de efeitos do respectivo convênio, quanto àqueles destinados ao fomento das atividades agropecuária e industrial, inclusive agroindustrial, e ao investimento em infraestrutura rodoviária, aquaviária, ferroviária, portuária, aeroportuária e de transporte urbano;”

3) o Convênio ICMS 190/17, DE 15 de dezembro de 2017, prescreve:

“Cláusula décima As unidades federadas que editaram os atos e que atenderam as exigências previstas na cláusula segunda ficam autorizadas a conceder ou prorrogar os benefícios fiscais, nos termos dos atos vigentes na data da publicação da ratificação nacional deste convênio, desde que o correspondente prazo de fruição não ultrapasse:

I - 31 de dezembro de 2032, quanto àqueles destinados ao fomento das atividades agropecuária e industrial, inclusive agroindustrial, e ao investimento em infraestrutura rodoviária, aquaviária, ferroviária, portuária, aeroportuária e de transporte urbano;”

4) as disposições da Lei Complementar nº 160/17 e do Convênio ICMS 190/17 foram internalizadas na legislação estadual de Goiás por meio da Lei nº 20.367, de 11 de dezembro de 2018;

5) a Lei 20.367/18, instituiu nova obrigação de contribuição ao PROTEGE, qual seja:

“Art. 3º Os benefícios fiscais ou financeiro-fiscais, com fundamento no disposto no § 4º do art. 3º da Lei Complementar nº 160, de 7 de agosto de 2017, e no Convênio ICMS 190/17, de 15 de dezembro de 2017, especificados:

(...)

II - nos Programas FOMENTAR, PRODUZIR e seus subprogramas, previstos nas Leis nos 11.180, de 19 de abril de 1990; 13.591, de 18 de janeiro de 2000; 13.844, de 1º de junho de 2001; 14.244, de 29 de julho de 2002; 15.939, de 29 de dezembro de 2006; e legislação complementar, ficam reinstituídos, com alterações, ficando a fruição condicionada à contribuição para o Fundo de Proteção Social do Estado de Goiás - PROTEGE GOIÁS, instituído pela Lei nº 14.469, de 16 de julho de 2003, no percentual até 15% (quinze por cento) aplicado sobre o valor do incentivo;

(...)

§ 1º Para os períodos de apuração de abril de 2019 a março de 2020, o percentual da contribuição para o Fundo de Proteção Social do Estado de Goiás - PROTEGE GOIÁS, condicionante à fruição dos Programas e Benefícios previstos nos incisos I e II deste artigo, instituído pela Lei nº 14.469, de 16 de julho de 2003, será de 15% (quinze por cento) do primeiro até o sexto mês da produção dos efeitos financeiros desta Lei e 14% (quatorze por cento) a partir do sétimo mês da produção dos efeitos financeiros desta Lei, decrescendo 1% (um ponto percentual) a cada mês.”

Destaca que, com a edição da lei complementar e do convênio, citados, os benefícios fiscais ficaram limitados ao período de 15 anos, a contar da data de publicação da ratificação do convênio.

Argumenta que a lei não poderá retroagir seus efeitos, ou seja, não poderá ser aplicada a fatos pretéritos, em prejuízo do contribuinte, sob pena de insegurança jurídica vultosa, nos termos do art. 105 do Código Tributário Nacional – CTN: “A legislação tributária aplica-se imediatamente aos fatos geradores futuros e aos pendentes, assim entendidos aqueles cuja ocorrência tenha tido início mas não esteja completa nos termos do artigo 116”; que é uma empresa de grande porte, realizando planejamentos financeiros e tributários a longo prazo, razão pela qual a segurança jurídica deve prevalecer.

Acrescenta que o TARE nº 001-0147-2017 estabelece o recolhimento do PROTEGE previsto na Lei nº 18.360/13 e não na 14.469/03, ficando a dúvida quanto ao procedimento correto no período de transição do atual TARE para o novo a ser celebrado nos termos dos arts. 4º e 5º da Lei nº 20.367/18.

Por derradeiro, apresenta os questionamentos abaixo:

A) O benefício fiscal a que aderiu por meio de regime especial poderá ser usufruído até 2040, vez que a redação atual é mais benéfica ao contribuinte?

B) Considerando que o TARE nº 001-0147-2017 seja alterado para reduzir o prazo de fruição, deve dar continuidade ao recolhimento de 4% em 30 parcelas, tendo em vista que essa obrigação decorre da prorrogação do benefício até 2.040?

B.1) Caso tenha que manter os recolhimentos acima, a quantidade de parcelas será proporcional ao período total de fruição do benefício?

C) Haverá migração tácita para as regras publicadas em dispositivos legais posteriores? Em caso positivo, qual ou quais?

D) Com a instituição do PROTEGE da Lei nº 14.469/03, deverá:

(i) Recolher o fundo PROTEGE sob a alíquota de 15%, nos termos da Lei nº 14.469/03;

(ii) Recolher o fundo PROTEGE de 4%, previsto no TARE, nos termos da Lei nº 18.360/13; ou

(iii) Recolher os dois percentuais?

II - FUNDAMENTAÇÃO

No topo da hierarquia das leis, encontra-se a Constituição Federal de 1988, lei maior do ordenamento jurídico brasileiro e à qual todas as demais normas são subordinadas. De acordo com o princípio da constitucionalidade, as normas devem guardar conformidade com os fundamentos da Carta Magna.

As leis complementares, instrumentos de implementação, regulamentam assuntos específicos, conforme expressamente determinado na Constituição Federal para a matéria versada.

Nesse sentido, importa analisar as seguintes disposições legais:

CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

“Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre:

(...)

II - operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior;

(...)

§ 2º O imposto previsto no inciso II atenderá ao seguinte:

(...)

XII - cabe à lei complementar:

(...)

g) regular a forma como, mediante deliberação dos Estados e do Distrito Federal, isenções, incentivos e benefícios fiscais serão concedidos e revogados.”   

LEI COMPLEMENTAR Nº 24, DE 07 DE JANEIRO DE 1975

“Art. 1º - As isenções do imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias serão concedidas ou revogadas. nos termos de convênios celebrados e ratificados pelos Estados e pelo Distrito Federal, segundo esta Lei

Parágrafo único - O disposto neste artigo também se aplica:

(...)

IV - à quaisquer outros incentivos ou favores fiscais ou financeiro-fiscais, concedidos com base no Imposto de Circulação de Mercadorias, dos quais resulte redução ou eliminação, direta ou indireta, do respectivo ônus;

(...)

Art. 7º - Os convênios ratificados obrigam todas as Unidades da Federação inclusive as que, regularmente convocadas, não se tenham feito representar na reunião.

Art. 8º - A inobservância dos dispositivos desta Lei acarretará, cumulativamente:

I - a nulidade do ato e a ineficácia do crédito fiscal atribuído ao estabelecimento recebedor da mercadoria;

Il - a exigibilidade do imposto não pago ou devolvido e a ineficácia da lei ou ato que conceda remissão do débito correspondente.”

LEI COMPLEMENTAR Nº 160, DE 07 DE AGOSTO DE 2017

“Art. 1o  Mediante convênio celebrado nos termos da Lei Complementar no 24, de 7 de janeiro de 1975, os Estados e o Distrito Federal poderão deliberar sobre:

I - a remissão dos créditos tributários, constituídos ou não, decorrentes das isenções, dos incentivos e dos benefícios fiscais ou financeiro-fiscais instituídos em desacordo com o disposto na alínea “g” do inciso XII do § 2o do art. 155 da Constituição Federal por legislação estadual publicada até a data de início de produção de efeitos desta Lei Complementar;

II - a reinstituição das isenções, dos incentivos e dos benefícios fiscais ou financeiro-fiscais referidos no inciso I deste artigo que ainda se encontrem em vigor.

(...)

Art. 3o  O convênio de que trata o art. 1o desta Lei Complementar atenderá, no mínimo, às seguintes condicionantes, a serem observadas pelas unidades federadas:

I - publicar, em seus respectivos diários oficiais, relação com a identificação de todos os atos normativos relativos às isenções, aos incentivos e aos benefícios fiscais ou financeiro-fiscais abrangidos pelo art. 1o desta Lei Complementar;

II - efetuar o registro e o depósito, na Secretaria Executiva do Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz), da documentação comprobatória correspondente aos atos concessivos das isenções, dos incentivos e dos benefícios fiscais ou financeiro-fiscais mencionados no inciso I deste artigo, que serão publicados no Portal Nacional da Transparência Tributária, que será instituído pelo Confaz e disponibilizado em seu sítio eletrônico.

(...)

§ 2o  A unidade federada que editou o ato concessivo relativo às isenções, aos incentivos e aos benefícios fiscais ou financeiro-fiscais vinculados ao ICMS de que trata o art. 1o desta Lei Complementar cujas exigências de publicação, registro e depósito, nos termos deste artigo, foram atendidas é autorizada a concedê-los e a prorrogá-los, nos termos do ato vigente na data de publicação do respectivo convênio, não podendo seu prazo de fruição ultrapassar:

I - 31 de dezembro do décimo quinto ano posterior à produção de efeitos do respectivo convênio, quanto àqueles destinados ao fomento das atividades agropecuária e industrial, inclusive agroindustrial, e ao investimento em infraestrutura rodoviária, aquaviária, ferroviária, portuária, aeroportuária e de transporte urbano;”

Como se vê, a Constituição Federal, em seu art. 155, §2º, XII, “g”, atribui à lei complementar a capacidade de regular a forma como, mediante deliberação dos Estados e do Distrito Federal, isenções, incentivos e benefícios fiscais serão concedidos e revogados.  Por seu turno, a Lei Complementar nº 24/75, estabelece que essa deliberação se implementará nos termos de convênios, celebrados e ratificados, por unanimidade, pelos entes federados.

Ignorando essas prescrições, as unidades federadas concediam, unilateralmente, benefícios sem a aprovação do Conselho Nacional de Política Fazendária – CONFAZ, invadindo competência reservada à lei complementar. O cenário de instabilidade que se verificou com a chamada “guerra fiscal”, vinha, há muito, chamando a atenção das autoridades responsáveis pelo equilíbrio da política tributária nacional e o debate em busca de uma solução era permanente.

Foi nesse contexto que a Consulente, em 26 de julho de 2017, celebrou com esta Secretaria o TARE Nº 147/2017–GSF, para fruição dos benefícios do PRODUZIR, instituído pela Lei estadual nº 13.591/00 e não por convênio. Ora, a insegurança jurídica era patente e tanto o Estado quanto o contribuinte tinham conhecimento das mudanças que se avizinhavam. Obviamente, não poderiam prosperar as disposições de leis com vícios de inconstitucionalidade.

Editada em 07/08/2017, com o objetivo de assegurar a eficácia dos benefícios fiscais desconformes com o regramento constitucional, a Lei Complementar nº 160/17 estatui que, mediante convênio celebrado no âmbito do CONFAZ e nos termos da LC 24/75, os Estados e o Distrito Federal poderão deliberar sobre a remissão dos créditos tributários decorrentes dos incentivos e benefícios fiscais, ou financeiro-fiscais, instituídos em desacordo com a alínea "g" do inciso XII do § 2º do art. 155 da Constituição Federal, assim como sobre a reinstituição dos incentivos. Essa prescrição materializou-se no Convênio ICMS 190/17, celebrado em 15/12/2017, por decisão coletiva para ajustamento às disposições constitucionais.

Antes de ser prerrogativa do Estado, a adesão ao convênio se impunha, sob pena das sanções contidas no art. 6º da Lei Complementar nº 160/17 (impedimentos previstos nos incisos I, II e III do § 3º do art. 23 da Lei Complementar nº 101/00 - Lei de Responsabilidade Fiscal). Desse modo, o acordo nacional foi internalizado na legislação goiana por meio das Leis nºs 20.367 e 20.368, de 11 de dezembro de 2018, que dispõem, respectivamente, sobre a reinstituição dos incentivos, dos benefícios fiscais ou financeiro-fiscais e das isenções relativos ao ICMS e sobre a remissão ou anistia dos créditos tributários correspondentes à utilização desses incentivos. Naturalmente, a reinstituição obedeceu a todas as condicionantes da Lei Complementar 160/17, entre elas a data limite, para a indústria, de 31 de dezembro do décimo quinto ano posterior à produção de efeitos do Convênio ICMS 190/17 (31/12/2032).

Cabe ressaltar que essas alterações, ao contrário de trazerem insegurança jurídica, conforme alegado pela Consulente, vieram resgatar a segurança tanto para o Estado quanto para o contribuinte, que, no presente, deixa de correr o risco de ter seu benefício revogado, com responsabilidade sobre o imposto desonerado.

Acrescente-se que o disposto no art. 105 do Código Tributário Nacional – CTN, invocado pela autora da consulta, refere-se a fatos geradores do ICMS, relacionados com a circulação de mercadoria e não à concessão/fruição de benefícios fiscais. Demais, o CTN e a Lei Complementar 160/17 possuem a mesma equivalência jurídica, tratando o primeiro do sistema tributário de forma geral e a segunda especificamente de benefícios fiscais. Nesse caso, prevalecem as disposições da Lei Complementar 160/17, ou seja, a “norma especial afasta a incidência da norma geral”.

Pode-se afirmar, assim, que a segurança jurídica está vinculada à conformidade dos atos praticados com o ordenamento constitucional e que o TARE Nº 147/2017–GSF, na forma original concebida, ou seja, com data limite de fruição até 2040, retrata apenas uma expectativa de direito, devendo ser adequado ao novo prazo, 2032, nos moldes da Lei nº 20.367/18, para que seja conferida validade ao benefício.

Quanto ao PROTEGE, a Lei nº 20.367/18 reinstituiu, com alterações, os benefícios do Programa PRODUZIR, previsto na Lei nº 13.591/00, ficando a fruição condicionada à contribuição para o Fundo, instituído pela Lei nº 14.469/03, no percentual de até 15% aplicado sobre o valor do incentivo, sendo: 15% do primeiro até o sexto mês da produção dos efeitos da lei (01/04/2019) e 14% a partir do sétimo mês, decrescendo 1% a cada mês.

Por outro lado, a contribuição de que trata a cláusula sétima, § 1º do TARE Nº 147/2017–GSF, no percentual de 4%, refere-se à prorrogação (até a data limite de 31/12/2040, na forma original, e 31/12/2032, com a alteração conferida pela Lei nº 20.367/18) do prazo de fruição do incentivo. Embora consignado no TARE, como explica a autora da consulta, que o recolhimento deve ser efetuado nos termos e condições estabelecidos na Lei n° 18.360/13, este diploma legal, em seu art. 1º, exige a contribuição ao PROTEGE previsto na Lei nº 14.469/03. Em outras palavras, trata-se do mesmo Fundo, criado pela Lei nº 14.469/03. A condição para fruição de cada benefício é que tem sua fundamentação em legislação própria.

Desse modo, a Consulente obriga-se ao recolhimento das duas contribuições ao PROTEGE, da forma seguinte:

1- PROTEGE condicionante para fruição do benefício, conforme a Lei nº 20.367/18, regulamentada pelo Decreto nº 9.433, de 25 de abril de 2019:

- 15% sobre o valor da parcela financiada, para os meses de abril a setembro de 2019;

- 14%, 13%, 12%, 11%, 10% e 9% sobre o valor da parcela financiada, respectivamente para os meses de outubro, novembro e dezembro de 2019, bem como janeiro, fevereiro e março de 2020;

2- PROTEGE prorrogação do prazo de fruição, conforme a Lei nº 18.360/13, regulamentada pelo Decreto nº 8.127, de 25 de março de 2014, e a cláusula sétima, § 1º do TARE Nº 147/2017–GSF:

- 4% sobre o valor do incentivo, durante os 30 meses seguintes ao da data de ciência da resolução que aprovou a referida prorrogação. No caso da Consulente, não se aplica os 6% consignados na redação atual do art. 1º, parágrafo único, I da Lei 18.360/13, tendo em vista que o fato gerador da obrigação de pagar o PROTEGE (Contrato nº 001/2017-PRODUZIR, firmado com a Agência de Fomento de Goiás S/A em 03/01/2017, e TARE Nº 147/2017–GSF, celebrado em 26/07/2017, com efeitos a partir do período de apuração do mês de julho de 2017) ocorreu antes da majoração do percentual de contribuição pela Lei nº 19.949, de 29/12/2017.

No período de transição do atual para o novo TARE, aplicam-se as prescrições da Lei nº 20.367/18 mais as disposições do TARE Nº 147/2017–GSF naquilo que não for contrário à referida Lei, respeitado o limite para a implementação do novo acordo, fixado pelo Decreto 9.486, de 31 de julho de 2019. Vale ressaltar que, de acordo com a cláusula sexta, e seu parágrafo único, do TARE Nº 147/2017–GSF, as modificações na legislação tributária que ocorrerem posteriormente à sua assinatura serão observadas pela acordante no que lhe couber, passando a fazer parte integrante do mesmo, independentemente de qualquer aviso ou notificação por parte da Secretaria. O acordo perderá sua eficácia naquilo em que se tornar incompatível com a legislação, na data em que a norma entrar em vigor.

No que diz respeito à proporcionalidade da contribuição de 4% ao novo prazo de fruição (31/12/2032), a legislação tributária não prevê essa adequação.  

III – CONCLUSÃO

Com base no exposto, conclui-se:

A) O incentivo do programa PRODUZIR, a que aderiu a Consulente por meio do TARE nº 001-0147-2017, não poderá ser usufruído até 2040, mas tão somente até 31/12/2032, em face do art. 2º da Lei nº 20.367/18, que estabelece que o prazo de fruição do incentivo fica limitado aos prazos definidos no § 2º do art. 3º da Lei Complementar nº 160/17 e na cláusula décima do Convênio ICMS nº 190/17.

B) Mesmo após as alterações a serem implementadas no TARE nº 001-0147-2017, entre elas a redução do prazo de fruição, deve-se dar continuidade ao recolhimento da contribuição de 4% ao PROTEGE, em 30 parcelas, até que norma superveniente disponha em contrário.

B.1) No que diz respeito à proporcionalidade da contribuição de 4% ao novo prazo de fruição (31/12/2032), a legislação tributária não prevê essa adequação.

C) De acordo com a cláusula sexta, e seu parágrafo único, do TARE Nº 147/2017–GSF, as modificações na legislação tributária que ocorrerem posteriormente à sua assinatura serão observadas pela acordante no que lhe couber, passando a fazer parte integrante do mesmo, independentemente de qualquer aviso ou notificação por parte da Secretaria. O acordo perderá sua eficácia naquilo em que se tornar incompatível com a legislação, na data em que a norma entrar em vigor. Faz-se exceção tão somente para o percentual de contribuição ao PROTEGE referente à prorrogação do prazo de fruição (art. 1º, parágrafo único, I da Lei 18.360/13), que se mantém em 4%, tendo em vista que o fato gerador da obrigação de pagar o PROTEGE (Contrato nº 001/2017-PRODUZIR, firmado com a Agência de Fomento de Goiás S/A em 03/01/2017, e TARE Nº 147/2017–GSF, celebrado em 26/julho/2017, com efeitos a partir do período de apuração do mês de julho de 2017) ocorreu antes da majoração para 6% do percentual de contribuição pela Lei nº 19.949, de 29/12/2017.

D) A Consulente obriga-se ao recolhimento das duas contribuições ao PROTEGE, da forma como segue:

1) PROTEGE condicionante para fruição do benefício, conforme a Lei nº 20.367/18, regulamentada pelo Decreto nº 9.433/19:

- 15% sobre o valor da parcela financiada, para os meses de abril a setembro de 2019;

- 14%, 13%, 12%, 11%, 10% e 9% sobre o valor da parcela financiada, respectivamente para os meses de outubro, novembro e dezembro de 2019, bem como janeiro, fevereiro e março de 2020.

2) PROTEGE prorrogação do prazo de fruição, conforme a Lei nº 18.360/13, regulamentada pelo Decreto nº 8.127/14, e a cláusula sétima, § 1º do TARE Nº 147/2017–GSF:

- 4% sobre o valor do incentivo, durante os 30 meses seguintes ao da data de ciência da resolução que aprovou a referida prorrogação.

É o parecer.

GERÊNCIA DE ORIENTAÇÃO TRIBUTÁRIA, aos 16 dias do mês de setembro de 2019.

Documento assinado eletronicamente por OLGA MACHADO REZENDE, Auditor(a) Fiscal da Receita Estadual, em 01/11/2019, às 10:34, conforme art. 2º, § 2º, III, "b", da Lei 17.039/2010 e art. 3ºB, I, do Decreto nº 8.808/2016.

Documento assinado eletronicamente por DORMIVAL LEAL DE ALMEIDA, Gerente, em 01/11/2019, às 12:24, conforme art. 2º, § 2º, III, "b", da Lei 17.039/2010 e art. 3ºB, I, do Decreto nº 8.808/2016.